Face aux sécheresses répétées et aux tensions sur la ressource, le réflexe des politiques et des décideurs est quasi systématique : il faut « moderniser la gouvernance », « mieux coordonner les acteurs » ou « optimiser la gestion ». Pourtant, des travaux suggèrent que c'est une illusion de croire que cette approche de la « bonne gouvernance » résoudra tout à elle seule.

On entend souvent qu'il suffirait d'avoir de « bonnes institutions » pour sécuriser l'accès à l'eau. Vos travaux montrent que c'est plus compliqué que ça : pourquoi une gouvernance « correcte » ne suffit-elle pas ?

Thomas Bolognesi : Parler de « bonnes institutions » renvoie généralement au vocabulaire de la « bonne gouvernance », c'est-à-dire aux grands principes d'une gouvernance dite efficace. Ceux-ci incluent notamment la transparence, la redevabilité (accountability) des décideurs, la participation des citoyens ou encore l'efficacité des coûts. Or, ces principes ne sont efficaces que selon le contexte dans lequel ils sont appliqués. La « bonne gouvernance » correspond à des réalités différentes d’un territoire à un autre.

Aussi, ces principes de « bonne gouvernance » n’agissent pas isolément, ils sont interdépendants. Améliorer un seul d'entre eux peut ne rien apporter en efficacité de coordination si les autres font défaut. Par exemple, renforcer la transparence et le partage de l'information a peu d'effet si les concitoyens n'ont pas les moyens de participer et qu’ils ne peuvent ni s'approprier les décisions, ni les adapter à leur contexte.

À partir de quand l'accumulation de normes, d'instruments et de réformes cesse-t-elle d'améliorer l'efficacité de la gouvernance ? Autrement dit, où se situent les limites de la quête de « bonne gouvernance » ?

T. B. : La « bonne gouvernance » dépend du problème à résoudre. La sécurité hydrique en couvre cinq principaux : accès à l'eau pour l'industrie, pour l'agriculture et les écosystèmes, les risques d'inondation et de sécheresse, ou encore la qualité (chimique) de l'eau.

Face à des problèmes de plus en plus complexes, l’humain répond souvent par la spécialisation. Pour la gouvernance, cela se traduit principalement par la production de nouvelles normes et de régulations, chacune ciblant un problème précis mais non ou peu coordonnées avec les autres. Résultat : l’efficacité des nouvelles normes et régulations tend à décroître, car elles vont venir interférer entre elles via des effets indirects.

Cet été, par exemple, la réglementation de l'eau pour l'agriculture a montré que cela pesait aussi sur l'eau destinée à l'industrie, aux ménages ou à l'énergie. Ces réglementations, montrant qu’elles avaient été pensées dans des silos distincts, génèrent de la complexité institutionnelle, ce qui réduit l’efficacité de la coordination. Une piste pour remédier à cela consiste à produire de la régulation qui ordonne l'existant, c’est-à-dire hiérarchiser, planifier et organiser l'ensemble. Permettant ainsi de passer d’une efflorescence de règles à un tout beaucoup plus coordonné. La simplification n’est pas systématiquement l’abolition de règles existantes mais également leur mise en cohérence.

Un des résultats forts de l’étude, est que l'on peut mesurer la sécurité hydrique de deux façons très différentes et obtenir deux diagnostics complètement opposés sur les mêmes pays. Pouvez-vous nous expliquer cette différence ?

T. B. : En science comme en politique, la capacité à mesurer est essentielle à la prise de décisions et la sécurité hydrique est un indicateur fortement utilisé (Banque mondiale, OCDE, États). Or, la fabrique du chiffre est rarement discutée, alors que la façon dont on le construit influence par définition ce que l'on voit. Ici on a voulu partir de mêmes observations brutes, de la sécurité hydrique, mesurée par une centaine de sous-indicateurs, et nous avons montré que la manière de les agréger en un seul indice change, in fine, la décision.

En l’occurrence ce que l’on a fait a été de proposer des métriques qui relient de plus en plus étroitement les trois piliers de la sécurité hydrique : la gestion des risques (inondations, sécheresses), l'accès à l'eau (ménages, industrie, agriculture) et la dimension environnementale (qualité de fonctionnement des fleuves, des lacs et des écosystèmes). Plus cette interdépendance est forte, plus le diagnostic s'écarte de celui d'une simple moyenne, qui peut masquer un déséquilibre : un territoire peut avoir un excellent accès à l'eau et une bonne gestion des risques tout en ayant un environnement dégradé. La moyenne simple serait plutôt bonne mais une prise en compte des interdépendances réviserait la note globale à la baisse. On passe ainsi d'une logique où le fait d’être bon sur quelques cibles suffisait à une logique où c'est l'équilibre global qui compte.

La première métrique, dite de soutenabilité faible, traite les grandes composantes de façon relativement isolée en donnant une photographie de la situation à un instant T. La seconde, dite de soutenabilité forte, renseigne sur la dynamique du système et sur les problèmes à venir. En donnant plus de poids à l'environnement et en partant du principe que les sociétés sont enchâssées dans leur environnement, on intègre dès aujourd'hui les effets futurs d'un environnement dégradé sur la qualité de la société et cela permet de dire au sens strict, si un système est durable ou non.

Concrètement, quels pays ou quelles régions voit-on basculer d'un diagnostic « rassurant » à un diagnostic « critique » selon la méthode utilisée ?

T. B. : Ce sont surtout des pays développés, comme l'Europe occidentale ou le sud-ouest des États-Unis (par exemple, le Colorado), qui basculent. Avec une métrique de soutenabilité faible, ils obtiennent une bonne note, car leurs infrastructures facilitent l'accès à l'eau et limitent les risques. Avec une métrique de soutenabilité forte, qui accroît l'interdépendance entre les piliers et le poids de l'environnement, on se rend compte que le diagnostic s'inverse et que leur sécurité hydrique n’est pas satisfaisante, ce qui transforme notre lecture de leurs problèmes futurs. À contrario, certains pays d'Afrique subsaharienne restent dans une situation peu enviable mais paraissent un peu moins mal classés lorsque l’on passe à une métrique de soutenabilité forte, leur environnement étant moins dégradé. Dans ces pays, le droit à l'eau reste en revanche un problème persistant, mais peut-être sont-ils plus proche d’un point de bascule positif qu’on ne l’envisageait, ce qui accroit l’intérêt d’une aide internationale.

Les métriques de soutenabilité faible valorisent le développement humain, on retrouve plus de moyens politiques, économiques, infrastructurels… qui favorisent la gestion du risque et l’accès à l’eau et peuvent compenser une dégradation de l'environnement. Et les pays où le développement humain est plus faible ont souvent deux piliers sur trois en difficulté, ce qui tire leur note globale vers le bas. Lorsque l'on renforce l'interdépendance entre les piliers, leur note est moins pénalisée, car ils sont souvent moins mal placés sur le volet environnemental.

Pour revenir sur la gouvernance : vous montrez que la qualité des institutions (l'État de droit, la participation citoyenne) n'a d'effet positif sur la sécurité de l'eau qu'au-delà d'un seuil très élevé. Qu'est-ce que ça signifie concrètement pour un pays qui serait « moyennement » bien gouverné ?

T. B. : L'État de droit (Rule of Law) et la participation citoyenne sont deux aspects de l’environnement institutionnel, c'est-à-dire du fonctionnement général de l'État et de la régulation, cela a des retombés sur l’ensemble des politiques publiques. Ici, nous avons fait l’hypothèse que cela avait un effet positif, déjà documenté dans la littérature. Notre étude couvrant l'ensemble du globe (50km/50km), présente une très grande variété de situations. Nous avons ordonné l’ensemble de nos territoires en fonction de ce degré de qualité des institutions (du plus faible au plus fort) et estimé la relation avec le niveau de sécurité hydrique pour chaque degré de qualité des institutions. Les retombées positives et significatives n'apparaissent que dans les pays où la qualité institutionnelle est très élevée, une minorité des pays du globe (environ 20%). En deçà on n’observe pas ce phénomène, ce qui revient à dire qu'un pays avec une qualité institutionnelle moyenne, qui est pourtant la norme dans le monde, n'en bénéficie pas.

Pourquoi ? Parce qu'il faut une masse critique de qualité institutionnelle conséquente pour avoir des retombées positives. Il faut qu’on ait façonné l’ensemble du design institutionnel vers quelque chose de déjà bien aboutit pour savoir comment cela va orienter les comportements. Cela suppose des ressources économiques, politiques et institutionnelles importantes. Tant que l'État n'est pas crédible (corruption, justice peu prévisible, sanctions incertaines), il reste des possibilités fortes de comportements non désirés et les comportements sont difficiles à anticiper. On ne peut pas être à moitié crédible : un pays avec une qualité institutionnelle moyenne gagne donc peu d'une amélioration marginale, c'est un saut qualitatif qui est nécessaire.

Pour les décideurs, cela signifie qu'une politique de l'eau peut échouer si les fondamentaux manquent. C’est en quelque sorte l’image du champion au pied d’argile. Il faut d'abord consolider la qualité institutionnelle, dont les retombées indirectes seront fortes une fois la masse critique atteinte, dans l'eau comme dans d’autres secteurs tels que l'éducation, l'énergie ou l'industrie. L'action publique y gagne en crédibilité et les comportements en prévisibilité.

Si les indicateurs qu'on utilise aujourd'hui ont tendance à être trop optimistes, quel est le risque concret pour les décideurs publics qui s'appuient dessus ?

T. B. : Cette étude a une retombée indirecte, qui est valable pour les décideurs publics mais aussi pour d’autres organisations. Nous invitons à requestionner la fabrique du chiffre. Un chiffre rassure parce qu'il donne une apparence de solidité et rationalité de la décision, mais on oublie souvent comment il a été produit. Ici, la comparaison entre soutenabilité faible et soutenabilité forte montre que la première surestime la sécurité hydrique par rapport à la seconde. La seconde, qui prend en compte l'interdépendance des piliers et redonne du poids à l'environnement, donne une image plus fidèle de la dynamique du système. Elle ne prédit pas comment les choses se passeront, ce n'est pas l'enjeu. Elle permet par contre de dire que malgré de bons résultats sur deux piliers, la faiblesse environnementale se traduira tôt ou tard en un revers de bâton du mode de développement. Donc c’est important car intrinsèquement plus réaliste. Pour la planification et la gestion des risques, cela permet d'éviter des coûts futurs non anticipés. Ainsi, dans ce cas, des métriques trop optimistes masquent une dynamique nous soutenable alors que la situation semble satisfaisante aujourd’hui.

Qu'est-ce que vos résultats changent concrètement à la façon dont un pays, une agence de l'eau ou une collectivité devrait évaluer sa propre situation ?

T. B. : Requestionner la fabrique du chiffre et changer la façon dont on assemble les indicateurs. Rien que passer d'une moyenne arithmétique, où l'on additionne, à une moyenne géométrique, où l'on multiplie, permet de refléter des interdépendances. Cette seconde approche valorise un système plus équilibré.

Typiquement si on prend l’exemple du guide de haute montagne : on attend de lui qu'il sache grimper, qu'il soit en forme et qu'il évalue bien les risques. Un alpiniste très fort mais indifférent au danger met les autres en péril. Un connaisseur de la montagne peu en forme finira par s'épuiser et prendre de mauvaises décisions. On cherche un guide complet et relativement homogène, et c'est l'idée de cette métrique.

Au-delà du choix de la métrique, il peut être sain de penser aux méthodes de mesure alternatives et voir si les résultats changent drastiquement. C'est ce que l’on appelle en science l’analyse de sensibilité. Il s’agît de changer la façon d'observer et de vérifier si les résultats restent stables.

Si les décideurs et les citoyens ne devaient retenir qu'une seule idée de votre étude, quelle serait-elle ?

T. B. : Qu’il y en a deux principales ! D’abord, il faut changer la façon dont on fait nos calculs pour mieux évaluer la criticité de la situation hydrique et comparer les résultats comme les situations. Les points de bascules et les interdépendances sont nombreux dans les systèmes complexes. Penser de manière linéaire à de grande chance d’amener à une décision sous-optimale voire néfaste.

Ensuite, du côté de la construction même de la gouvernance, plutôt que de rester en silo, il est souvent bien plus efficace de repenser la coordination d'ensemble du système et de ne pas croire que la réduction du nombre de règle est nécessairement une simplification. C’est la cohérence qui compte.

Publication
Water security and human development: The role of size, footprint and governance

Thomas Bolognesi, Giulia Marti et Gregory Giuliani.

https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0921800926001230

Bio Express

Thomas Bolognesi est professeur assistant d’économie à Grenoble École de Management depuis 2022. Avant de rejoindre GEM, il a occupé des postes académiques aux universités de Genève, de la HEG et de Lausanne. Il a également été chercheur invité à la School of Public Affairs de l’Université du Colorado à Denver. Il est titulaire d’un master en économie internationale et d’un doctorat en économie de l’Université de Grenoble.

Ses recherches portent sur la coordination des acteurs et ses impacts socio-économiques et environnementaux. Il s'interroge notamment sur les raisons pour lesquelles la gouvernance déçoit souvent malgré des politiques en apparence efficaces, sur l'interaction entre instruments de politique publique et institutions, et sur la coévolution entre développement économique et environnement. Il étudie pour cela la gouvernance de l'eau et le développement régional, à partir d'approches empiriques qui intègrent non-linéarités et relations multiniveaux. Engagé dans la société, il vise des impacts sociétaux et politiques concrets.