Taxe carbone et bouclier tarifaire, des dispositifs antagonistes qui fusionnés pourraient accélérer la transition écologique en France

Publié par Encyclopédie Énergie, le 12 octobre 2023   850

Mise en place en 2014 par le gouvernement Ayrault 2, la taxe carbone avait pour objectif de diminuer la production de gaz à effet de serre en France. Elle est d’ailleurs considérée par nombre d’universitaires et économistes [i], des instances publiques [ii] ou encore des laboratoires d’idées spécialisés dans la transition écologique [iii] comme un outil efficace pour atteindre les objectifs de neutralité carbone que la France s’est fixée à horizon 2050.

Puisque la taxe carbone touche sans distinction de revenu l’intégralité des citoyens, et donc particulièrement les ménages les plus modestes, et que les recettes fiscales qu’elle génère n’ont jamais fait l’objet d’un fléchage transparent vers la transition écologique, celle-ci a fait l’objet d’un rejet en France et est même considérée comme l’étincelle ayant déclenché le mouvement des gilets jaunes.

Le bouclier tarifaire a quant à lui été mis en place en 2021par le gouvernement Castex pour permettre de préserver le pouvoir d’achat des français dans un contexte d’explosion des prix des énergies fossiles.

Ce dispositif, qui a impacté les prix du gaz naturel, de l’électricité et des carburants, n’a pas servi les objectifs de neutralité carbone que s’est fixé la France mais est venu directement aider les Français captifs de moyens de transports individuels et de modes de chauffage alimentés par des énergies fossiles. Ainsi a-t-il logiquement reçu un accueil chaleureux dans l’opinion publique.

Pour l’Etat, les implications économiques des deux dispositifs sont inversées dans la mesure où la taxe carbone génère des recettes et le bouclier tarifaire grève le budget général et dégrade la balance commerciale.

Bien que d’apparence opposés en tous points, la réflexion ci-après met en évidence que taxe carbone et bouclier tarifaire peuvent être complémentaires et socialement acceptables si révisés en profondeur. Leur association pourrait bénéficier à l’Etat du point de vue de la gestion du budget et de l’atteinte des objectifs de neutralité carbone, mais également aux citoyens à travers la préservation de leur pouvoir d’achat et la progressive décarbonation de leur quotidien (mobilité, production de chaleur…).

Des dispositifs d’origine et de philosophie très différentes

Le dispositif de taxe carbone a pour principe d’affecter progressivement à la hausse les tarifs des carburants (usage mobilité) et combustibles fossiles (usage chaleur). En rendant ces énergies fossiles de moins en moins compétitives au fil du temps, la taxe carbone favorise la sobriété dans les usages de l’énergie et de la mobilité et permet ainsi d’accélérer la transition vers des énergies et modes de transports alternatifs et moins carbonés. L’exemple de la Suède ci-après est très parlant (voir encart ci-après).

Avec le signal prix lié à la fiscalisation du carbone, l’intégralité des acteurs de la société (ménages, industriels, collectivités territoriales…) sont incités à effectuer des changements structurants dans leur rapport à la mobilité et l’usage de l’énergie, les protégeant par conséquent des hausses conjoncturelles des énergies fossiles et de leur inéluctable raréfaction sur le long terme.

La chaleur renouvelable ne représente que 20 % de la consommation de chaleur en France (représentant elle-même environ 45 % de la consommation totale d’énergie finale en France), a depuis 30 ans vu son développement freiné du fait de son manque de compétitivité économique par rapport aux énergies fossiles [iv]. La trajectoire de la taxe carbone telle que fixée dans la Loi pour la Croissance verte de 2015 puis la loi de finance 2018 permettait de visualiser clairement l’évolution à la hausse des prix du gaz naturel et du fioul domestique à moyen terme, ce qui s’était traduit par une belle dynamique des porteurs de projets de chaufferies et réseaux de chaleur renouvelable sur la période 2017-2018. Cette dynamique a été cassée suite au gel de la taxe carbone en 2018, comme en témoigne la stagnation de la part des énergies renouvelables dans la consommation finale de chaleur en France entre 2018 et 2022 [v].
Une simulation publiée dans la revue de l’énergie en 2020 par Serge Defaye mettait par ailleurs en lumière qu’à 125 € la tonne de CO2 (c’est-à-dire le niveau de la taxe carbone suédoise), les subventions publiques aux réseaux de chaleur EnR, qui doivent quasi-systématiquement dépasser 50 % des investissements de départ pour être rentables, ne seraient plus indispensables pour obtenir une décote vis-à-vis de la situation de référence fossile (gaz ou fioul).

Le bouclier tarifaire a d’abord été appliqué sur le gaz naturel dès novembre 2021, en réponse à la hausse exponentielle des prix des énergies fossiles. Ce dispositif a été élargi à l’électricité (gel tarif réglementé) et aux carburants (remise à la pompe) en 2022 suite à l’invasion de l’Ukraine par la Russie.

En gelant sur plusieurs mois les prix des carburants, du gaz et de l’électricité, le boucliera permis de protéger le pouvoir d’achat des ménages, et surtout des plus précaires, en leur permettant notamment de continuer à se déplacer mais également de se chauffer dans des conditions dignes.

En finançant directement des énergies fossiles néanmoins, le bouclier tarifaire ne donne pas de solution aux ménages et autres acteurs de la société pour s’extirper de leur dépendance aux énergies fossiles dont l’accès facile est menacé à court terme en Europe [vi].

Des impacts financiers inversés pour l’Etat

La taxe carbone a rapporté entre 50 et 60 Md€ depuis sa mise en place en 2014 [vii]. Elle aurait pu rapporter 20 Md€ de plus sans le gel de son montant à 44 € la tonne de CO2 à partir d’octobre 2018 (la Loi de finances 2018 prévoyait justement que la taxe carbone devait passer de 44 à 86 € / t CO2 entre 2018 et 2022 ; elle est toujours à 44 € en 2023 et aucune hausse de son montant n’est planifiée).

Avec une taxe à 100 €/ t CO2, on estime que l’état collecterait de l’ordre de 20 Md€ par an, soit près d’1/3 du budget à mettre en place pour une transition écologique cohérente avec les objectifs de neutralité carbone en 2050 d’après les estimations de l’Institut Rousseau, I4CE et plus récemment du rapport Pisani/Mahfouz.

Même s’il a permis de protéger les ménages les plus précaires, le bouclier tarifaire a au contraire représenté un coût important pour l’état, soit environ110 Md€ rien que sur la période 2021 – 2023.

A travers ce dispositif, la France a par ailleurs directement maintenu sa dépendance aux énergies fossiles et a ainsi participé à la détérioration générale de sa balance commerciale, qui est passée de - 86 Md€ en 2021 à - 164 M€ en 2022, du fait de l’augmentation des prix des énergies fossiles(+ 116 % pour la molécule de gaz naturel - PEG Nord - et + 39 % pour le baril de pétrole – Brent - en moyenne entre 2021 et 2022…), qui, pour rappel, sont importées pour 99% d’entre elles.

Des dispositifs efficaces mais mal ciblés

De la même manière que la taxe carbone touche la totalité des utilisateurs de carburants routiers et de combustibles fossiles(gaz naturel et fioul) pour se chauffer ou pour alimenter les process industriels, le bouclier tarifaire mis en place sur le gaz naturel, l’électricité ou encore les carburants routiers s’est appliqué à tous les utilisateurs, indépendamment de la situation géographique et du niveau de revenu de ceux-ci.

Cette absence de ciblage des deux dispositifs pose un double problème de justice sociale et de non-incitation aux comportements vertueux.

En fiscalisant précisément le contenu carbone des énergies fossiles et des carburants, la taxe carbone a un effet de levier sur l’évolution des habitudes des ménages, des gestionnaires d’entreprises et de bâtiments tertiaires publics ou privés concernant leur mobilité et leur utilisation de la chaleur.

Néanmoins, en s’appliquant à l’ensemble des utilisateurs des carburants routiers et combustibles fossiles, la taxe carbone telle qu’elle a été développée en France affecte particulièrement les ménages les plus pauvres [viii]. Cette injustice fiscale et sociale est l’une des causes du rejet massif de la taxe carbone en 2018.

A contrario, sile bouclier tarifaire a bien permis aux ménages les moins aisés captifs d’un mode de chauffage et de déplacement individuel fossile de garder la tête hors de l’eau, ce dispositif a représenté une subvention en valeur absolue quasiment deux fois supérieure pour les ménages les plus aisés par rapport aux plus modestes [ix].

En l’absence de contrainte financière sur les foyers les plus aisés, on peut considérer que ce dispositif a par ailleurs retardé la mise en place d’actions vertueuses volontaristes de leur part (baisse de la température de chauffage à 19°C en journée, basculement vers un chauffage utilisant une énergie renouvelable, recours à de la mobilité douce ou des transports en commun, recours au covoiturage…).

De la même manière qu’il aurait fallu prévoir des compensations financières à l’effet de la taxe carbone pour les ménages les plus pauvres (en particulier pour ceux situés en zone rurale et/ou à forte rigueur climatique), le bouclier tarifaire n’aurait dû bénéficier qu’aux ménages modestes et précaires, qui sont par définition dans l’incapacité totale d’agir pour réduire leur consommation d’énergie (déjà réduite au minimum…) ou même la verdir (contrainte financière).

Des dispositifs potentiellement complémentaires et socialement acceptables si révisés en profondeur

Par un jeu de vases communicants, la refonte en profondeur de ces deux dispositifs permettrait d’accélérer la transition écologique tout en protégeant les ménages modestes.

D’un côté, le bouclier tarifaire bénéficierait aux ménages les plus pauvres et petites entreprises, avec un bonus pour ceux situés en milieu rural (nécessairement plus dépendants du véhicule individuel) et/ou en zone climatique rigoureuse (besoins de chauffage supérieurs). Cette mesure pourrait par exemple prendre la forme de chèques énergie/transports, de subventions au covoiturage ou à l’usage de transports collectifs, d’incitations pour le basculement sur des modes de chauffage renouvelables ou de raccordement à des réseaux de chaleur, d’aides simplifiéesà la rénovation énergétique des logements…

D’un autre côté, la taxe carbone serait quant à elle progressivement augmentée jusqu’à atteindre 100 € la tonne en 2030, comme prévu initialement dans la Loi pour la Transition énergétique et la croissance Verte de 2015. Ses impacts négatifs sur les ménages les plus pauvres seraient compensés par le chèque énergie/transports.

L’excédent pour l’Etat lié à la baisse des dépenses dues au ciblage du bouclier tarifaire combiné à l’augmentation des recettes de taxe carbone du fait de la hausse progressive du prix du carbone pourrait ensuite être fléché de plusieurs manières cumulatives :

  • Financement de tout ou partie du nouveau bouclier tarifaire ciblé(pour les ménages pauvres et modestes)
  • Création voire renforcement des dispositifs d’aides pour inciter les ménages et entreprises à sortir de leur dépendance aux énergies fossiles dans les champs d’actions suivants :
    • La rénovation énergétique des bâtiments résidentiels et tertiaires,
    • Le déploiement de la chaleur renouvelable (géothermie, solaire thermique, biomasse…) et de récupération (chaleur fatale industrielle…), via notamment le déploiement massif de réseaux de chaleur…
    • La décarbonation des process industriels (efficacité énergétique, verdissement, valorisation de chaleur fatale…)
    • L’accès à moindre coût de moyens de transport électriques (légers) en milieu rural…
  • Rénovation et multiplication des infrastructures de transport en commun et de mobilité douce, soutien aux initiatives de covoiturage, relance du fret sur rail…
  • Baisse de la pression fiscale pour les entreprises (allègement charges sociales et patronales) dans l’objectif de ne pas entamer leur compétitivité vis-à-vis des entreprises étrangères.
  • Transition vers un modèle agricole soutenable et pérenne, une gestion durable et concertée de l’eau et des déchets…

A l’instar du dispositif de taxe carbone mis en place en Suède dès 1991, la révision de ces deux dispositifs pourrait être un succès puisque socialement juste et transparent dans l’utilisation des recettes fiscales.

Par ailleurs, l’ultime levier pour garantir une acceptabilité complète des citoyens Français au dispositif passerait par l’intégration à l’assiette de taxation du carbone les carburants fossiles utilisés dans le transport maritime, le fret routier et l’aviation (a minima pour les flux intérieurs dans un premier temps), aujourd’hui partiellement voire totalement exonérés.

La simulation comparative illustrée par le graphique ci-après entre la situation actuelle et une situation projetée à 2030 avec une taxe carbone à 100 € / t CO2, un ciblage du bouclier tarifaire en faveur des ménages modestes et précaires et la fin des exonérations ou réductions de taxes en faveur des carburants de l’aviation, des poids lourds et du transport maritime, met en évidence qu’on disposerait potentiellement d’une enveloppe d’environ60 Md€* [x]pour financer les différents dispositifs cités ci-avant pour favoriser la transition écologique, soit environ le total des sommes avancées par l’institut Rousseau, I4CE et le rapport Pisani Mahfouz pour réussir la transition écologique.

Les co-bénéfices d’une refonte des dispositifs de taxe carbone et de bouclier tarifaire pour le budget de l’Etat

Malgré certaines résistances au sein du gouvernement Macron 2 en lien avec l’endettement abyssal de la France (~ 3000 Md€), la récente annonce de la cheffe du gouvernement Elisabeth Borne en juillet d’une augmentation de 7 Md€ du budget alloué à la transition écologique(+ 28%) est assez cohérente avec les conclusions du dernier rapport du Haut Conseil pour le Climat (juin 2023) qui enjoignent la France à « engager les moyens » mais également avec les conclusions du rapport Pisani/Mahfouz(remis à la première Ministre en mai 2023).

Les économies engendrées par la refonte en profondeur des dispositifs de taxe carbone et de bouclier tarifaire telle qu’évoquée ci-avant pourraient alimenter le budget consacré à la transition écologique au sens large, en limitant nettement l’endettement de l’Etat à court terme.

Ajoutons que d’autres dispositifs législatifs mis en exergue par des économistes, certaines personnalités politiques ou encore la convention citoyenne pour le Climat de 2019/2020pourraient abonder ce budget dédié à la transition écologique comme la taxation sur les transactions financières (taxe sur la spéculation)[xi] ou la mise en place d’un ISF climatique [xii].

Conclusion

Dans un contexte général où l’Etat est poussé en interne à agir pour engager concrètement la transition écologique du pays (nouvelle mise en demeure de mai 2023 par le Conseil d’Etat pour que l’état prenne des « mesures complémentaires » afin de respecter son objectif de réduction de CO2,rapport du HCC de mai 2023 exigeant d’« engager les moyens » pour un transition écologique à la hauteur des objectifs fixés…), qu’il s’est engagé par ailleurs à améliorer le fonctionnement de différents secteurs en souffrance (santé, éducation, logement…) et à dégager des budgets conséquents pour une« réindustrialisation verte » de la France, la manne financière qui émanerait de la refonte des dispositifs de taxe carbone et de bouclier tarifaire serait pour le moins utile.

Ajoutons par ailleurs qu’en réduisant fortement l’importation d’énergies fossiles sur notre territoire, la mise en place d’un tel dispositif à court terme se traduirait par une réduction du déficit commercial de la France et participerait à l’accroissement de l’indépendance énergétique du territoire.

Alors que les travaux de préparation de la stratégie française énergie climat viennent d’être rendu public s[xiii] dans la perspective de la future Loi de Programmation énergie-climat, il est utile de rappeler qu’une transition écologique réussie permettra également d’améliorer à horizon 2030-2035 la qualité de vie et la santé des Français (et par conséquent également le budget de la sécurité sociale…), avec :

  • Une baisse de la précarité énergétique (amélioration énergétique des logements, massification des réseaux de chaleur vertueux et moins onéreux…),
  • L’amélioration générale de la qualité de l’air(diminution du parc de véhicules en circulation et électrification progressive des rémanents, disparition des chaudières fioul, gaz et des appareils de chauffage au bois peu performants…), des sols et de l’eau (limitation des intrants chimiques en agriculture…), du confort thermique en milieu dense (verdissement des zones urbaines pour combattre les îlots de chaleur…).

Les scientifiques du GIEC l’affirment, il n’est pas trop tard pour agir. Il n’est pas non plus trop tard pour faire preuve de courage pragmatique et bifurquer vers une politique transversale intégrant l’écologie au cœur des réflexions sur le territoire et au-delà, en cohérence avec les engagements de neutralité carbone de l’Etat.

Marc Maindrault- Septembre 2023


Visuel principal : Malte Reimold  de Pixabay

[i] M. Chiroleu-Assouline =>Rendre acceptable la nécessaire taxation du carbone quelles pistes pour la France ? => 2022 - Revue de l’OFCE

C. De Perthuis, Jeremy Elbeze Vingt ans de taxation du carbone en Europe : les leçons de l’expérience, 2011

P. Criqui, Benoît Faraco, Alain Grandjean ,les états et le carbone 2009, Chapitre 6. La taxe carbone, les instruments fiscaux et les nouvelles régulations

E. Laurent, A. Berry, OFCE 2019, Taxe carbone, le retour, à quelles conditions ? 2019  

Dominique Bureau, Fanny Henriet et Katheline Schubert CAE. Mars 2019. Pour le climat : une taxe juste, pas juste une taxe.

Jean-Charles Hourcade, La taxe carbone : une idée toujours d’avenir si... 2015 revue de l’OFCE

[ii]Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) de la cour des comptes - La fiscalité environnementale au défi de l'urgence climatique - 2019, rapporteurs Antoine FOUILLERO et Florian BOSSER

Conseil économique, social et environnemental (CESE)- contribution du CESE à la consultation sur la stratégie nationale bas carbone et la programmation pluriannuelle de l’énergie2020, rapporteur : m. Guillaume Duval

Ademe –La Contribution climat solidarité : Une taxe carbone pour la transition écologique et pour plus de solidarité fiscale – avril 2019

CAE et OFCE voir i

[iii] Institut Rousseau, I4CE, Terra Nova, Fondation Nicolas Hulot…

[iv] Décryptage la Fabrique écologique, L’enjeu des réseaux de chaleur renouvelable, Serge Defaye, Janvier 2020

[v] FEDENE Panorama de la chaleur renouvelable et de récupération édition 2022

[vi] Rapport du Shift Project « gaz naturel : quels risques pour l’approvisionnement de l’UE ? », 6 décembre 2022

[vii] Calcul Marc Maindrault d’après données du Ministère de la transition énergétique sur la fiscalité carbone et un rapport de Terra Nova nommée « Climat et fiscalité : trois scénarios pour sortir de l’impasse »

[viii] Audrey Berry & Eloi Laurent, 2019. " Taxe carbone, le retour, à quelles conditions ? ," Documents de Travail de l'OFCE 2019-06, Observatoire Français des Conjonctures Economiques (OFCE).

[ix] Etude Insee 12/2022 –« Entre janvier 2021 et juin 2022, la hausse des prix de l’énergie a entraîné une perte de pouvoir d’achat, malgré la mise en œuvre des mesures exceptionnelles »

[x] Chiffres et sources utilisés dans le calcul de l’auteur aboutissant à 60 Md€ d’excédent à 2030 :

  • Situation actuelle => – 62.8 Md€ avec :
    • Recettes taxe carbone 2019 => + 8.2 M€ - source gouvernement 2020
    • Coût bouclier tarifaire =>- 55 Md€ en moyenne par an (car 110 Md€ entre fin 2021 et début 2023), source gouvernement 2023
    • Dépenses fiscales défavorables au climat => - 16 Md€ => Source I4CE 2022,
  • Situation projetée 2030 => – 1.6 Md€
    • Recettes taxe carbone à 100 € /t CO2 => + 20 Md€ ; Source Guillou-Perrier 2019,
    • Coût bouclier tarifaire avec ciblage => - 21.6 Md€ sur une hypothèse de 55Md€ de coût annuel de bouclier tarifaire actuelle pour la population totale – utilisation des chiffres Insee => 40.7 % des ménages en milieu urbain (67 % population) font partie des ménages pauvres et modestes (< 90 % du revenu médian français) et 36.5 % des ménages en milieu rural (33% population) font partie des ménages pauvres et modestes.

[xi] https://taxonslaspeculation.eu/home/

[xii] ISF climatique : pour une transition juste - Greenpeace France

[xiii] Travaux de préparation de la stratégie française énergie-climat - Restitution des groupes de travail – Ministère de la transition énergétique - DP_strategie_fr_energie_climat.pdf (ecologie.gouv.fr)